國家自然保護區執法力相關因素探析

　　摘    要：　加強自然保護區執法能力，對于保護自然資源、維護生態安全、促進自然保護區與社區協調發展等具有重要意義。然而，自然保護區執法能力受到法律體系是否完善、是否具備可實施性，以及執法資質和執法力量等多種因素制約。本研究以49個國家級自然保護區為研究對象，通過系統調研，首次較為全面地摸清了我國國家級自然保護區的執法模式、執法依據、執法資格、罰沒款返還、執法面臨問題等有關執法能力的相關因素，并提出了相應的對策建議，以期為提升全國自然保護區執法能力提供技術支持。

　　關鍵詞：　自然保護地; 國家公園; 執法權; 執法模式;

　　Abstract：　Strengthening the law enforcement capacity of nature reserves is important for the protection of natural resources,maintenance of ecological safety,and coordinated development of nature reserves and local communities. The law enforcement capacity of nature reserves is limited by various factors,such as integrity of the legal system,actionability,and qualification and authority of law enforcement agencies. We investigated the current status of law enforcement capacity at 49 national nature reserves. Here,we document the patterns,legal basis,qualification,financial return of fines,and problems facing law enforcement in nature reserves in China. We also offer recommendations for countermeasures. Our study objective was to provide technical support for the promotion of law enforcement capabilities of nature reserves in China.

　　Keyword：　Protected area; National park; Law enforcement power; Law enforcement pattern;

　　執法是自然保護區管理機構的基礎性但極其重要的工作之一，是實現自然保護區有效管理的重要手段[1],對于保護自然資源、維護生態安全、促進保護區與社區協調發展等具有重要意義。在建設生態文明、打造美麗中國的新形勢下，自然保護區執法工作的重要性與日俱增。然而，顯著的執法成效既需要法律法規的配套指導，又需要執法隊伍的能力到位，還有賴于執法對象的積極配合。目前，我國涉及自然保護區執法的實施主體較為多樣，除自然保護區管理機構外，還涉及生態環境、林草、農業農村、自然資源等部門的相關執法機構[2,3],尚未形成合力。2018年12月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》,其明確將林業部門對自然保護地內進行非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態破壞的執法權整合納入生態環境保護綜合執法，其對于自然保護區執法改革具有重要意義。此外，森林公安曾經是自然保護區的一支重要執法力量[4],其轉隸公安部后，一定程度上削弱了自然保護區內行政執法力度，甚至導致部分自然保護區暫時出現執法真空。

　　針對當前自然保護區執法能力弱、制約因素不清等問題，本研究以49個國家級自然保護區為研究對象，通過系統調研，較為全面地摸清了其執法資格現狀，劃分了執法模式，查明了其在執法方面面臨的主要問題和訴求，并提出了相關對策建議，以期為自然保護區執法改革指明方向，為提升全國自然保護區執法能力提供技術支持。
 

　　1 、研究對象

　　研究對象為49個國家級自然保護區，涉及23個省(區、市),其數量和面積分別占我國國家級自然保護區總數量和總面積的10.3%和15.43%;除古生物遺跡類型之外，涵蓋了我國其余8種自然保護區類型(表1)。綜合考慮數據的獲得性、完整性，49個國家級自然保護區中，以原環保部門管理的自然保護區為主，涵蓋部分原林業部門的自然保護區。

　　表1 本研究調查的49個國家級自然保護區概況

　　續表1

　　注：數據來源：生態環境部官網——2017年全國自然保護區名錄，http: //www.mee.gov.cn/ywgz/zrstbh/zrbhdjg/201905/P0201905146162829074 61.pdf.*:保護區面積為取整后面積；**:①森林生態系統；②草原與草甸生態系統；③荒漠生態系統；④內陸濕地和水域生態系統；⑤海洋和海岸生態系統；⑥野生動物；⑦野生植物；⑧地質遺跡

　　Note: Data source is from official website of the Ministry of Ecology and Environment-China Nature Reserves List 2017.http: //www.mee.gov.cn/ywgz/zrstbh/zrbhdjg/201905/P020190514616282907461.pdf.*:Area of nature reserves was rounded.**:①forest ecosystem; ②grassland and meadow ecosystem; ③desert ecosystem; ④inland wetland and water ecosystem; ⑤marine and coastal ecosystem; ⑥wild animals; ⑦wild plants; ⑧geological heritage

　　2 、研究方法

　　通過實地調研、電話咨詢、問卷調查、專家咨詢等方式，全面系統地調查49個國家級自然保護區的執法能力現狀。調查內容主要包括執法依據、執法資格、罰沒款返還、執法面臨問題等4個方面。

　　2.1 、執法依據

　　執法所依據的法律法規；執法依據是否存在漏洞，可實施性如何。

　　2.2 、執法資格

　　是否有執法證；是否有執法授權；是否有獨立執法所需的財政賬戶和專用票據；是否能獨立出具處罰決定書或直接罰款。

　　2.3 、罰沒款返還

　　地方財政是否將部分罰沒款返還保護區；如有，返還比例是多少。

　　2.4 、執法面臨問題

　　保護區在日常執法過程中面臨的主要問題或訴求。

　　3 、結果

　　3.1、 國家級自然保護區執法模式

　　基于執法證、執法授權、執法所需財政賬戶和專用票據、執法手段等因素，將國家級自然保護區的執法模式劃分為4種類型，分別為：獨立執法型、部分執法型、依賴執法型、無執法型。執法能力上看，獨立執法型最強，其次為部分執法型、依賴執法型，無執法型最弱。4種執法模式的具體特點如下。

　　(1)獨立執法型：

　　一般有省(區、市)法制辦或法制委頒發的執法證，有處罰所需的財政賬戶和專用票據，具備根據《中華人民共和國自然保護區條例》(以下簡稱《條例》)、“一區一法”等獨立開展執法工作的能力。

　　(2)部分執法型：

　　一般有執法證，在相關部門的授權下，通過下達處罰告知書、責令限期改正通知書等形式開展執法工作；一般沒有直接處罰所需的財政賬戶和專用票據，須由相關部門配合完成整個執法流程。

　　(3)依賴執法型：

　　一般有執法證，但沒有地方政府或相關部門的執法授權，其執法職能主要體現為監督檢查和調查取證，然后移交當地政府或自然資源、生態環境、林草等部門，由政府以及相關部門完成執法。

　　(4)無執法型：

　　大部分沒有執法證，也沒有地方政府或相關部門的執法授權，發現違法違規行為只能勸阻或上報；部分保護區基本不執法，也不組織聯合執法，近乎處于執法真空狀態。

　　研究發現，49個國家級自然保護區中，具有一定執法權(包括獨立執法型、部分執法型和依賴執法型)的自然保護區有32個，占總數的65.3%;其中獨立執法型16個，部分執法型7個，依賴執法型9個。沒有執法權的自然保護區有17個，占總數的34.7%,比例較高(圖1)。

　　研究顯示，4種執法模式在我國有較為明顯的地區分布差異。例如，東北地區9個國家級自然保護區中有7個屬于獨立執法型，占比77.8%,是7個地區中最高的，執法能力最強；西南地區10個國家級自然保護區中有8個屬于無執法型，其余2個為依賴執法型，執法能力最弱；華東地區7個國家級自然保護區中，沒有獨立執法型(表2)。

　　3.2 國家級自然保護區執法依據現狀

　　具有一定執法能力的32個國家級自然保護區中，新疆羅布泊野駱駝等21個自然保護區主要將《條例》作為執法依據，占總數的65.6%;湖南烏云界等6個自然保護區以“一區一法”開展執法，占總數的12.2%;黑龍江八岔島等4個自然保護區依據林草、漁政等相關部門的法律法規(如《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生動物保護法》等)開展執法，占總數的8.2%;甘肅張掖黑河濕地自然保護區同時依據《條例》和《甘肅省濕地保護條例》開展執法。

　　圖1 49個國家級自然保護區4種執法模式占比

　　Fig.1 Proportion of the 4 law enforcement patterns in 49 national nature reserves

　　Notes: ①independent law enforcement pattern; ②incomplete law enforcement pattern; ③dependent law enforcement pattern; ④devoid law enforcement pattern

　　表2 49個國家級自然保護區4種執法模式的地區分布

　　3.3 、國家級自然保護區執法資格現狀

　　執法證方面，約70%的自然保護區有執法證，比例較高，但單個自然保護區擁有執法證的人員數量不一，有的自然保護區僅1—2名人員有執法證；僅45%的自然保護區管理機構獲得了地方政府或相關部門的執法授權，具有執法主體資格(圖2)。49個國家級自然保護區中，13個自然保護區有處罰所需的財政賬戶，15個自然保護區有處罰所需的專用票據，分別占總數的26.5%和30.6%,比例很低。執法手段方面，40.8%的國家級自然保護區能出具處罰決定書，36.7%的自然保護區能直接罰款，比例偏低(圖2)。

　　3.4 國家級自然保護區罰沒款返還現狀

　　具有一定執法能力的32個國家級自然保護區中，9個自然保護區從未有過罰沒款，占總數的28.1%;15個自然保護區的罰沒款完全上繳財政，不返還保護區，占總數的46.9%。罰沒款先上繳財政，然后按一定比例返還的自然保護區僅有8個，占總數的25.0%,分別為：內蒙古圖牧吉、輝河、錫林郭勒草原、科爾沁、西鄂爾多斯、新疆羅布泊野駱駝、遼寧丹東鴨綠江口濕地和湖南烏云界國家級自然保護區。

　　就返還比例而言，最高的100%返還，如內蒙古輝河自然保護區；最低的50%返還，如新疆羅布泊野駱駝自然保護區；有的視地方財政狀況實行彈性返還比例，如內蒙古科爾沁自然保護區的返還比例為50%—100%。

　　3.5、 國家級自然保護區執法面臨問題

　　經調查和歸納總結，國家級自然保護區在日常執法中普遍存在以下問題。

　　圖2 49個國家級自然保護區執法資格概況

　　Fig.2 Overview of law enforcement qualifications in 49 national nature reserves

　　Notes: ①law enforcement certificate; ②law enforcement delegation; ③fiscal account; ④special invoice for law enforcement; ⑤issue the notice of administrative penalty; ⑥fine directly

　　一是違法成本低、法律法規存在漏洞且可實施性差。突出表現為：①處罰額度低，缺乏強制手段，無法形成有效震懾�！稐l例》制定于1994年，受限于當時社會經濟的實際情況，其第三十四條和第三十五條限定了罰款額度，最低100元，最高10 000元。但是，《條例》制定距今已有26年，從現在來看，其處罰額度明顯不足，違法成本太低，行政執法無法形成有效震懾，導致部分違法主體在繳納罰款后仍未停止違法行為。②法律法規體系不完善，《條例》細則未配套，不具備可實施性�！稐l例》雖然明確規定了處罰的事由，如砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等，但并未規定針對處罰事由的裁量細則，實際執法時可操作性差，對于社區基本生產生活所需的放牧、耕作等容易“一刀切”,甚至使保護區內居民處于普遍違法狀態。另外，有的明顯污染環境的行為(如水域圍網養殖)并未列入，導致自然保護區管理機構陷入明知其違法卻不能執法的尷尬境地。

　　二是執法隊伍缺乏資質或授權、執法能力不足。突出表現為：①地方政府或主管部門未根據《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定進行授權，導致自然保護區管理機構未獲得執法主體資格，無法獲得獨立執法權。由于不是執法主體，保護區管理機構在執法過程中需不斷與主管部門協調，執法效率低；執法主體不明確，導致聯合執法時職能受限，協調難度大。②執法力量不足，流程不規范，設施設備缺乏。國家級自然保護區人員編制相對較少，執法力量嚴重不足、設施設備缺乏、資金來源不穩定、執法手段有限、執法流程不規范等問題較為突出，執法能力整體偏弱。

　　4 、討論

　　近年來，通過中央生態環境保護督察、“綠衛”森林草原執法專項行動、“綠盾”自然保護地監督檢查專項行動等，我國自然保護區執法方面的諸多問題逐步顯現和暴露，其中執法能力對執法成效有非常重要的影響，亟須加快推進改革。

　　我國的自然保護區法律法規建設盡管起步較早，但法制程度尚處于未完善階段。大部分國家級自然保護區以《條例》為執法依據，但是由于《條例》制定時間較早，相關規定較為宏觀而模糊，在執法主體、事項、額度、生態補償等方面已不能滿足新時代自然保護區管理的需求，遇到很多具體問題時往往無法可依，亟須修訂[5]。例如，《條例》規定在保護區內禁止砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，與海洋類型自然保護區相關的只有挖沙和捕撈兩種，而圍網養殖卻不包括其中。廣西合浦營盤港-英羅港儒艮自然保護區擁有完全執法權，面對圍網養殖這種違反《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國漁業法》等法律法規且大量存在的違法行為，只能取證調查，然后通過公函的形式移交，無法直接處罰。

　　執法模式方面，無執法型的國家級自然保護區在4種執法模式中占比最高，這些保護區在日常管理中以勸阻、說服教育為主，基本不執法，難以滿足自然資源管護的要求。執法證和執法授權方面，雖然約70%的自然保護區有執法證，但是有相關執法授權的自然保護區管理機構不足一半。由于絕大部分自然保護區管理機構是事業單位性質，無法作為行政處罰的執法主體，如果沒有地方政府或相關部門的執法授權，即使管理人員有執法證，也不能正常執法。自然保護區執法隊伍缺乏頂層設計和制度設計，是造成全國自然保護區系統內執法模式、執法證和執法授權等諸多不統一的根本原因。

　　財政賬戶和專用票據方面，擁有財政賬戶和專用罰款票據能大大提升保護區的執法效率。沒有專用財政賬戶，保護區執法時需協調環監執法大隊、林草、漁政等多個單位或部門，不僅程序繁瑣，還面臨多部門協調問題。另外，自然保護區一般位于偏遠地區，收到行政處罰決定書后去銀行繳納難度較大，往往無法執行，尤其是對于居無定所的漁民而言；如有財政部門統一制發的專用罰款票據，可依據行政處罰簡易程序，當場繳納，提高執法效率。研究發現，國家級自然保護區擁有財政賬戶和專用罰款票據的比例很低，相應的執法手段也有限，大部分保護區不能出具處罰決定書或直接罰款，影響執法效率。

　　罰沒款返還方面，保護區執法產生的罰沒款總額一般不高，返還手續較為復雜，大部分保護區管理機構對執法罰沒款返還問題關注較少，部分自然保護區甚至明確表示不需要返還。相較于罰沒款是否返還，自然保護區管理機構更關注有無執法權、提升罰款額度、增強執法能力等。

　　5 、對策建議

　　通過調查49個國家級自然保護區，本研究基本確定了我國國家級自然保護區執法的一些共性問題。根據自然保護區的執法能力現狀，筆者提出如下建議。

　　第一，充分考慮當下執法成效和現有問題，通過立法修法加強法律法規體系建設。積極推進《條例》修訂或自然保護地法、國家公園法制定工作，提高處罰額度，從根本上完善執法依據；另一方面，積極推動“一區一法”建設，相關罰則在與上位法不沖突的前提下，根據自然保護區的實際情況，明確執法證、執法授權、執法程序等執法細節，分門別類做好裁量細則，便于一線執法人員開展執法。例如，內蒙古輝河國家級自然保護區管理局通過制定《規范行政處罰自由裁量權實施細則》,明確了采挖藥材、撿拾鳥蛋、狩獵、非法捕撈、保護區內采石挖沙、破壞保護區界碑、界樁和宣傳牌、未經批準進入自然保護區或者在自然保護區內不服從管理機構管理、保護區內勘探等行為的具體裁量標準，細化了不同違法違規行為的處罰力度，大大增強了保護區執法的可操作性，對于全國自然保護區執法工作有重要借鑒意義。

　　第二，加強頂層設計與制度設計�？蓞⒄彰绹鴩�家公園的管理模式[6],鼓勵地方政府或相關部門根據《中華人民共和國行政處罰法》相關規定充分授權保護區管理機構執法主體資格，由自然保護區管理機構負責保護區范圍界限內的執法活動；在緊急情況或特別事件期間，其他機構(如生態環境、自然資源、公安等)可作為特別警察提供輔助性執法。

　　第三，強化執法隊伍能力建設。按照《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》的要求，加快推進生態環境綜合行政執法改革，充實基層執法力量，填補因森林公安轉隸等帶來的自然保護地執法空缺。著力增加自然保護區管理機構人員編制，充實管護隊伍；增加資金投入，將自然保護區這項全民公益事業納入國家和地方財政支持范圍，提供持續保障；加強執法培訓，包括執法程序、法條適用、取證移交等相關內容，提升執法能力[7]。鑒于大部分保護區處于偏遠地區，且保護區管理機構一般沒有強制執法能力，應與地方財政部門溝通，為保護區執法設立專用賬戶和小額專用收據，甚至移動賬戶，便于現場收繳，解決執行難問題。

　　參考文獻

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